Europäisches Niederlassungsabkommen

Das Europäische Niederlassungsabkommen (englisch: European Convention on Establishment) ist ein multilateraler völkerrechtlicher Vertrag, der am 13. Dezember 1955 im Rahmen des Europarats in Paris unterzeichnet wurde und am 23. Februar 1965 in Kraft trat. Es gehört zu den frühen Bemühungen europäischer Staaten, die Rechtsstellung von Ausländern auf dem Kontinent einheitlich zu verbessern und grenzüberschreitende Mobilität zu erleichtern – lange bevor die Europäische Union dieses Thema in großem Maßstab aufgriff.

Nach dem Zweiten Weltkrieg standen viele europäische Länder vor einer gemeinsamen Aufgabe: Wie sollte man mit Staatsangehörigen befreundeter Länder umgehen, die sich auf dem eigenen Territorium niederließen, arbeiteten oder Eigentum besaßen? Die rechtliche Lage war damals von Land zu Land sehr unterschiedlich, was sowohl für Einzelpersonen als auch für Unternehmen erhebliche Unsicherheiten mit sich brachte.

Der Europarat, 1949 in Straßburg gegründet mit dem Ziel, Menschenrechte, Demokratie und Rechtsstaatlichkeit zu fördern, wurde zum natürlichen Rahmen für eine solche Harmonisierung. Das Niederlassungsabkommen von 1955 war ein konkreter Schritt in diese Richtung: Es sollte verbindliche Mindeststandards für die Behandlung von Angehörigen der Vertragsstaaten im Ausland festlegen.

Das Abkommen enthält mehrere zentrale Bereiche, in denen die Vertragsstaaten ihren gegenseitigen Staatsangehörigen bestimmte Rechte einräumen:

Einreise und Aufenthalt

Staatsangehörige der Vertragsstaaten haben unter bestimmten Bedingungen das Recht, in das Hoheitsgebiet anderer Vertragsstaaten einzureisen und sich dort aufzuhalten. Ausweisungen sind nur unter engen Voraussetzungen zulässig und müssen verhältnismäßig sein. Einem Ausländer, der seit mehr als zwei Jahren rechtmäßig im Land lebt, darf in der Regel nur bei schwerwiegenden Gründen der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung die Ausweisung angedroht werden, bei einem Aufenthalt von über zehn Jahren ist die Messlatte noch höher.

Wirtschaftliche Tätigkeit

Das Abkommen sichert das Recht, eine selbstständige oder unselbstständige Erwerbstätigkeit aufzunehmen, unter ähnlichen Bedingungen wie die eigenen Staatsangehörigen. Damit wird dem Prinzip der Nichtdiskriminierung Rechnung getragen, das als Grundlage moderner Migrationsrechtsabkommen gilt.

Eigentumsrechte

Staatsangehörige der Vertragsparteien dürfen bewegliches und unbewegliches Vermögen erwerben, besitzen und darüber verfügen – und zwar zu denselben Bedingungen wie die Inländer, sofern keine ausdrücklichen Ausnahmen vorgesehen sind.

Verfahrensrechte

Das Abkommen enthält Regelungen zum Schutz vor willkürlichen staatlichen Eingriffen und sieht das Recht auf rechtliches Gehör vor Ausweisungsentscheidungen vor.

Das Abkommen enthält kein absolutes Diskriminierungsverbot; es erlaubt den Vertragsstaaten ausdrücklich, in bestimmten Bereichen – etwa bei der nationalen Sicherheit oder beim Erwerb von Grundstücken in strategisch sensiblen Regionen – Sonderregelungen beizubehalten. Dieser pragmatische Ansatz war eine bewusste Entscheidung, um möglichst viele Staaten zur Unterzeichnung zu bewegen.

Das Abkommen wurde zunächst von einer überschaubaren Gruppe westeuropäischer Staaten unterzeichnet. Zu den frühen Unterzeichnern gehörten unter anderem Belgien, Dänemark, Frankreich, die Bundesrepublik Deutschland, Griechenland, Island, Irland, Italien, Luxemburg, die Niederlande, Norwegen, Schweden, die Türkei und das Vereinigte Königreich. Österreich trat dem Abkommen ebenfalls bei.

Mit der Öffnung des Europarats nach Osteuropa nach 1989 kamen weitere Staaten hinzu, obwohl das Abkommen – verglichen mit neueren Instrumenten – nie besonders viele Vertragsparteien anzog. Ein Grund dafür liegt darin, dass viele der geregelten Bereiche inzwischen durch das Recht der Europäischen Union für deren Mitgliedstaaten umfassender geregelt sind.

Das Europäische Niederlassungsabkommen von 1955 wird in der rechtswissenschaftlichen Literatur als ein früher Vorläufer späterer Integrationsschritte im Bereich der Personenfreizügigkeit behandelt. Rechtswissenschaftler führen das Abkommen als Beleg dafür an, dass der Wunsch nach gemeinsamen europäischen Regeln zur Personenfreizügigkeit bereits vor der Gründung der Europäischen Gemeinschaft bestand.

Das Abkommen ist kein Instrument vollständiger Rechtsvereinheitlichung – es legte keine umfassende Freizügigkeit fest und ließ den Staaten erheblichen Spielraum –, sondern etablierte das Prinzip, dass Vertragsstaaten die Staatsangehörigen der anderen Parteien nicht als rechtlose Fremde behandeln dürfen.

In der rechtswissenschaftlichen Diskussion wird das Abkommen als Beispiel für den sogenannten soft harmonisation-Ansatz des Europarats gesehen: Anstatt supranational zu regeln, setzt man auf freiwillige Angleichung durch Mindeststandards. Dieser Ansatz ermöglicht eine breitere Beteiligung der Staaten, bleibt jedoch hinter einer supranationalen Rechtsvereinheitlichung zurück.

Für Länder außerhalb der EU, etwa Norwegen oder die Türkei, behält das Abkommen bis heute eine gewisse praktische Relevanz, da es einen völkerrechtlichen Rahmen für die Behandlung ihrer Staatsangehörigen in anderen Mitgliedstaaten des Europarats bietet.

Mit der Entwicklung des europäischen Binnenmarkts und insbesondere der Unionsbürgerschaft (eingeführt durch den Maastrichter Vertrag 1992) wurde der Anwendungsbereich des Abkommens für EU-Mitgliedstaaten im Verhältnis untereinander praktisch bedeutungslos. Das EU-Recht geht in seinem Schutzstandard deutlich weiter: Es gewährt vollständige Freizügigkeit, weitgehende Gleichbehandlung und einen direkten Rechtsschutz durch den Europäischen Gerichtshof.

Das Niederlassungsabkommen bleibt aber als historisches Dokument und als rechtliche Grundlage im Verhältnis zu Nicht-EU-Europaratsmitgliedern von Interesse.